简述党政18种不同公文文种的功能及其适用范围

公文的每个文种都有固定的适用范围, 制发公文一定要根据内容和需要准确使用文种, 相互不能错用。党政军机关公文的19 个文种中, 除7 种特有文种的适用范围具有不可替代性外, 其余12 种通用、半通用文种的适用范围也并非完全一致。这是因为党政军机关的性质不同, 公文处理中所涉及的对象不同, 因此公文文种在一定范围内也产生了差异性。
一、党政军通用公文文种适用范围比较。在党政军通用公文文种中, 通报、请示、批复、函、会议纪要5 个文种的适用范围基本一致, 决定、通知、报告3 个文种略有区别,试加以比较: 1. 决定。是党、国家和军队对涉及到的重大事项与重大行动以及重要问题作出决定, 要求下级单位以及全党全军必须遵照执行的重要文种。其各自的适应范围为: 党:“用于对重要事项作出决策和安排。”政:“适用于对重要事项或者重大行动作出安排, 奖惩有关单位及人员, 变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。”军:“用于对重要事项作出决策或者安排, 变更或者撤销下级不适当的决定事项。”三者的共同点在于: 都用于对重要事项或重大行动作出决策和安排。不同点在于: 国家公文中的“决定”, 适用范围有所扩大, 增加了“奖惩有关单位及人员”, 党和军队无此规定。在军队公文中,“奖惩有关单位及人员”主要适用于“通令”文种, 而不宜使用“决定”( 党纪处分除外) 。行政和军队公文“决定”的用途增加了“变更或者撤销下级机关不适当 的决定事项”内容, 党的机关无此项规定。 2. 通知。是使用频率很高的下行文。其各自的适应范围为: 党:“用于发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示、转发上级机关和不相隶属机关的公文、批转下级机关的公文、发布要求下级机关办理和有关单位共同执行或者周知的事项。”政:“适用于批转下级机关的公文, 转发上级机关和不相隶属机关的公文, 传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项, 任免人员。”军:“用于传达需要下级执行和有关单位周知或者办理的事项, 转发上级机关和不相隶属机关的公文,批转下级机关的公文。”在党政公文中, 批转性通知、转发性通知和指示性通知都是一致的。党和国家的“通知”文种还均有正式“任免”人员的功能, 而在军队机关公文中, 正式任免则使用“命令”, 非正式任免才用“通知”。党和军队的通知文种均有“传达上级指示的功能”, 而行政机关的通知中没有这样明确的表述。党的机关公文“通知”中还有一项专用功能, 即“发布党内法规”。而政府和军队发布法规和规章主要是使用“命令”, 部分规章文件使用“通知”。 3. 通报。也是党政军经常使用的下行文。其各自的适用范围为: 党:“用于表彰先进、批评错误、传达重要精神、交流重要情况。”政:“适用于表彰先进, 批评错误, 传达重要精神或者情况。”军:“用于表彰先进, 批评错误, 传达重要精神或者重要情况。”在党政机关行文中,“奖惩性通报”和“奖惩性决定”很容易混淆, 因此有必要区分其差异性。“奖惩性决定”的内容更为重要、严肃, 其所奖惩的人物、事迹或错误更为突出, 且影响力很大, 制发机关通常级别较高,能在更大的范围内起到教育和导向作用。相对而言,“奖惩性通报”往往不是很突出, 影响不是很大, 只是在较大范围内一般性地号召大家学习或昭告警诫。军队机关规定对不相隶属机关通报情况使用“函”, 而不是“通报”。 4. 报告。是一种使用频率很高的上行文。其各自的适用范围为: 党:“用于向上级机关汇报 工作、反映情况、提出建议, 答复上级机关的询问。”政:“适用于向上级机关汇报工作, 反映情况, 答复上级机关的询问。”军:“用于向上级机关汇报工作, 反映情况和意见建议, 回复询问。”三者比较, 党政机关公文对报告的表述都没有涉及“意见”, 政府机关也没有涉及“建议”, 这是由于党政机关公文都已将“意见”列为正式文种。军队未将“意见”列入正式文种, 所以军队的表述中涉及了“意见建议”。报告中的建议与上行的意见中的建议的主要区别在于: 报告以陈述情况为主, 多数情况下不涉及具体工作意见, 也不要求上级批示。意见虽也陈述情况, 但通常是对某一问题的分析与见解, 不是对情况的综合与归纳, 陈述情况的目的在于给意见提出做铺垫。所提意见均要求批示或批转。不像报告多数情况下无批示或批转要求。 5. 请示。也是一种使用频率很高的上行文。其各自的适用范围为: 党:“用于向上级机关请示指示、批准。”政:“适用于向上级机关请求指示、批准。”军:“用于请求上级机关指示、批准事项。”党政军三大类公文对于请示的表述高度一致。但应注意请求批准并非都用请示, 不相隶属机关之间请求批准和答复审批事项要用“函”。“请示”和“报告”虽均属报情性上行文, 都是上级机关开展工作的参考或进行答复的依据。但它们的不同点却很多, 一是行文目的不同。报告不求指示, 请示请求指示。二是主送机关不同。报告可多头主送, 请示仅限一头主送。三是行文内容不同。报告属职权内, 请示属职权外。四是制文时间不同。报告没有时限, 请示必须事前。 6. 批复。是一种党政军公文通用的文种, 也是应下级请示而写的一个文种。其各自的适用范围为: 党:“用于答复下级机关的请示。”政:“适用于答复下级机关的请示事项。”军:“用于答复下级机关请示事项。”党政军三大类公文对于批复的表述也高度一致。在特定情况下, 可用“ 函”代替“批复”。“批复”与“复函”相近, 其区别: 一是行文方向不同。批复是下行文; 复函是平行文。二是发挥作用不同。批复具有指示作用; 复函具有联系作用。两者有着不同性质和行文关系, 使用时应避免混淆。 7. 函。是我国公文中惟一的平行文。党政军各自的适用范围为: 党:“用于机关之间商洽工作、询问和答复问题, 向无隶属关系的有关主管部门请求批准等。”政:“适用于不相隶属机关之间商洽工作, 询问和答复问题, 请求批准和答复审批事项。”军:“用于无隶属关系的机关之间商洽工作,询问、答复问题, 通报情况。”党政军机关对于函的表述有一致之处, 也有明显区别。国家和军队机关表述大体一致,不同在于: 行政机关增加了“不相隶属机关之间⋯⋯请求批准和答复审批事项”, 军队无此提法, 但增加了“通报情况”。党的机关对于函的表述有一个突出特点: 即函适用于党内一切机关之间商洽工作、询问和答复问题, 而不管它们之间是否有隶属关系。 8. 会议纪要。是用简练的文字把会议的主要精神和议定事项概要记载下来的文种。党政军各自的适用范围为:党:“用于记载会议主要精神和议定事项。”政:“适用于记载、传达会议情况和议定事项。”军:“用于记载会议主要情况和议定事项。”会议纪要的行文对象一般也无严格限制, 所以在党政军的文件中并未明确提出行文对象的要求,但一经成为领导机关转发性文件后, 收文单位则必须按“通知”贯彻执行。三者的细微区别在于党的机关使用了记载会议主要精神的提法, 国家和军队机关使用了会议情况或主要情况的提法。情况侧重于纪实, 精神则须加以整理。
二、党政军半通用公文文种适用范围比较。党政军机关公文中的4 种半通用文种“意见”、“指示”、“命令”、“通告”,除“意见”、“指示”两种分别在和政府、党和军队公文中的适用范围基本一致外,“命令”和“通告”在政府和军队这两类不同性质的机关行文中, 其适用范围具有明显的差异。 1. 意见。是党政机关新增加的文种。其各自的适用范围为: 党:“用于对重要问题提出见解和处理办法。”政:“适用于对重要问题提出见解和处理办法。”“意见”的适用范围较 宽, 就其主体而言, 可以适用于党和政府的各级领导机关。就其内容而言, 涉及党和政府及企事业单位的方方面面。“意见”的行文方向具有多向性, 既可作为下行文, 提出主张, 阐明工作的基本原则和方法; 又可作为上行文, 向上级反映情况, 提出处理工作的建议; 还可作为平行文, 提出协商性意见。“意见”的使用具有广泛性。它既不受行文内容的限制, 批示性、建议性、计划性、咨询性等内容均可使用,又不受发文机关级别高低的限制。“意见”的行文效力具有政策性。中央和国家机关下发或转发的“意见”带有政策性或法律性, 下级机关都应当遵照或参照执行。使用时应将“意见”与“请示”、“报告”、“函”、“通知”等文种加以区分。 2. 指示。是具有指挥性的下行文, 党军公文的行文对象及目的基本一致。其各自的适用范围为: 党:“用于对下级机关布置工作, 提出开展工作的原则和要求。”军:“用于向下级布置工作, 明确工作原则和要求。”指示的文种功能逐步统一和虚化, 侧重于原则和总的要求, 不涉及工作部署和具体措施。如涉及部署或措施可使用指示性通知。 3. 命令( 令) 。是必须照办不得有误的指挥性下行文的重要文种, 应用于国家政务、军事指挥等方面。各自的适用范围为: 政:“适用于依照有关法律公布行政法规和规章; 宣布施行重大强制性行政措施;嘉奖有关单位及人员。”军:“用于发布军事法规、军事规章, 确定和调整体制编制, 部署军事行动, 调动部队, 授予、变更和撤销部队番号, 调配武器装备, 任免干部, 授予和晋升军衔, 选取士官, 授予荣誉称号等。”行政和军队机关的命令在公( 发) 布令和行政( 指挥) 令方面的规定是基本相同的。两者的主要区别在于行政机关“嘉奖有关单位及人员”适用于“命令”文种, 而军队机关公文中, 根据《中国人民解放军纪律条令》关于“嘉奖”必须用“通令”的规定,“命令”仅限于军队最高奖励“授予荣誉称号”。另外, 军队命令中的任免功能, 在行政命令中是不能完全使用的。行政机关实施任免适用通知。 4. 通告。是国家机关和军队机关公文中同属于告知性的下行文种, 但二者的适用范围却完全不同。各自的适用范围为: 政:“适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。”军:“用于向社会公布应当遵守或者周知的事项。”其差别在于: 行政机关的通告适用于一定范围的一般事项。军队机关的通告由于复合了布告的功能, 故适用于向社会公布应当遵守或者周知的所有事项。
三、党政军特有公文文种适用范围比较。党政军公文中的7 种特有公文各具特色。 1. 决议。是党的公文专用文种。“用于经会议讨论通过的重要决策事项。”“决议”和“决定”在行文对象和目的方面是一致的, 二者不同之点在于,“决议”必须是经会议讨论通过的,“决定”则是由领导机关作出的。 2. 公报。是党的公文专用文种。“用于公开发布重要决定或者重大事件。”“公报”性质与“公告”相近, 共同之处在于: 一是公开。主要采取公开张贴或媒体发布形式, 与其他文种基本采取内部行文方式不同。二是广泛。对受众没有限制, 告知人们越多越好。三是庄重。区别在于:“公告”涉及重要和法定事项, 内容一般十分简要; 而“公报”则涉及重要决定和重大事件, 内容比较详细具体。 3. 条例。是由党的领导机关制定或批准, 规定某些事项或机关、团体的组织、职权等带有规章制度性质的文件时使用的专用公文文种。“用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度。”条例属于法规性公文, 行文时, 以“通知”做“文件头”来加以颁行。 4. 规定。是党的公文专用文种, 属于法规性公文。“用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。”行文时, 以“通知”做“文件头”来加以颁行。 5. 公告。属于行政公文专用的告知性文种。“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。”它的行文对象是面向国内外, 行文的目的是“宣布重要事项”, 所以不常使用,也不能滥 用。“公告”与“通告”有诸多不同, 一是公布范围不同。公告范围广; 通告范围相对窄。二是内容性质不同。公告具有消息性、政策性以及严肃性等特点。通告具有业务性、约束性和法规性等特点。三是作者级别不同。公告的制发者主要是国家的高级机关;通告的制发者上至国家高级机关, 下至县团以上的基层机关均可使用。因此, 应避免二者混用。 6. 议案。是国家行政机关专用的一种向同级人民代表人会, 或常务委员会提请审查事项时使用的公文。“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。”“议案”按内容的不同, 可分为法律、预算、质询、职务任命、机构设置、罢免、重大事项等。 7. 通令。是军队公文专用的一个特殊文种。“用于依据《中国人民解放军纪律条令》宣布奖惩事项( 不含授予荣誉称号) 。”“通令”和“命令”是两个十分相近的文种, 其不同之处在于: 一是受奖等级不同。命令可以用于对单位或个人授予荣誉称号, 属于最高奖励等级, 一般由大军区军政首长和中央军委主席来发布实施。而通令所宣布的奖励和记功,属于一般性的奖励等级, 团以 上单位的军政首长都可以在自己的职权范围内按照《纪律条令》规定, 发布实施。二是使用范围不同。军队中的命令只限于奖励, 不能用于惩处。而通令对所属部队和机关, 不仅可以用于立功和受奖, 而且可用于惩处。

18个文种是老说法了，2012年4月16日《党政机关公文处理工作条例》已发布，所以现在是15个文种。
（一）决议。适用于会议讨论通过的重大决策事项。
（二）决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
（三）命令（令）。适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。
（四）公报。适用于公布重要决定或者重大事项。
（五）公告。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
（六）通告。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。
（七）意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。
（八）通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。
（九）通报。适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。
（十）报告。适用于向上级机关汇报工作，反映情况，回复上级机关的询问。
（十一）请示。适用于向上级机关请求指示、批准事项。
（十二）批复。适用于答复下级机关请示事项。
（十三）议案。适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。
（十四）函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。
（十五）纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。