为什么资本外流会对我国不利?

中国资本外流，是坏事吗？看完松了口气

　　改革开放以来，我国实行了积极引进外资的政策，也出现了资本外流现象。国际经验表明，一国大量资本外流的后果将会引起金融秩序的混乱，进而有可能酿成金融危机，产生极为不利的后果。因此，有必要对我国的资本外流问题进行研究，采取措施，保持警惕。
　　一、资本外流的概念及我国资本外流规模初步估算
　　（一）资本外流的概念界定
　　关于资本外流的概念目前尚无一个统一的标准，随着研究的一步步深入，资本外流这一概念所包括的范围也越来越广。
　　由于不同的经济发展阶段有不同的资本供求结构以及不同的制度环境，资本外流的具体内容也就不同。结合我国的实际情况，本文所述资本外流的概念并不包括自然资源、人力资源等的流失，而是属于狭义的定义：指由于恐惧、怀疑或为了规避某种风险或管制所引起的资本向其他国家的异常流动。
　　（二）资本外流规模测算
　　目前估算资本外流的方法大致可以分为直接估计和间接估计两大类。具体来讲有多种方法，如国际收支误差与遗漏法、卡丁顿测算法、世界银行间接测算法、美国摩根保证信托公司修正法、克莱因修正法等等。计算步骤渐趋复杂、完善，力图能更进一步接近事实情况。由于资料搜集方面的原因，本文暂且只选取直接估计和间接估计的方法初步加以估算。
　　直接估计法（用CF1表示资本外流规模）：资本外流通常被视作逃避风险的短期资本流出。资本外流＝短期资本流出＋国际收支平衡表中的“误差与遗漏”。这种方法的优点是简单、直接；但缺陷也显而易见：一是短期资本并非全部为资本外流，且并未包括在二级市场上具有较强流动性、可作为短期资本替代品的长期资本外流；二是“误差与遗漏”项可能包含了资本外流部分，但也包括了真正的统计误差。
　　间接估计法（用CF2 来表示资本外流规模）：资本外流等于一国的资本流入额中扣除用于弥补经常项目赤字和增加储备后的剩余。即资本外流＝资本流入－经常项目逆差－外汇储备增加额。这种方法的局限性在于无法反映出通过经常账户的虚假交易进行的资本外流。而这一点在我国资本外流中是一个比较重要的因素（见表1）。
　　表1 中国资本外流模式估算表（1987～1999） 单位：亿美元
　　附图{F10N436}
　　从资本外流的总量来看，1987～1999年间我国的资本外流总额已经达到了惊人的地步。从本文所用的两种方法测算结果来看，1987～1999年间资本外流总额分别为1349亿美元和1250亿美元，年平均资本外流额已经分别达到了103.77亿美元和96.15亿美元。
　　从资本外流的趋势来看，我国资本外流表现出明显的阶段性，并呈逐年扩大的局面。从上述两种估算方法中选取较为准确的CF2 来看（因为采用CF1估算时从1997年起忽略了短期资本），第一阶段（1987～1989），资本外流现象不甚明显，外流的数额不大；第二阶段（1990～1994），资本外流数额规模逐步扩大，且呈递增态势；第三阶段（1995～1999），资本外流问题突出，资本外流数额急剧扩大，增长速度提高。特别是1998年，资本外流数额达到近几年的最高峰，而当年我国外汇储备仅增加50.69亿美元，可见当年我国存在着大规模的资本外流。
　　二、我国资本外流的成因
　　（一）从一般原因看我国的资本外流
　　1.我国汇率制度以及外汇市场发育不完善。
　　一方面，人民币实际汇率高估造成外汇风险增大。有理论分析表明：对未来通货贬值的预期与资本外流数额之间呈正相关关系。改革开放以来，已经进行了五次大幅度的汇率调整，贬值幅度从10％到50％不等。这种频繁和大幅度的贬值产生了强烈的本币贬值预期，使企业、居民为了“保值”而具有强烈的货币替代的意愿。1994年，我国实行汇率并轨，官方汇率由1993年的1美元兑5.8元人民币跌至1美元兑8.4462 元人民币。本币贬值预期空前加大，我国资本外流1995年就激增至183.16亿元，是1994年资本外流额的1.85倍。1994年以后，官方汇率一直稳定在1美元兑8.28元人民币左右，直至1997年亚洲金融危机爆发，对人民币贬值的预期又大大增加，所以，我国1997年的资本外流额比1996年有较大攀升。另一方面，外汇市场发育的不完善，使企业和居民缺乏一个可以自由进入的即期和远期外汇市场，难以有效规避外汇风险。面对客观存在的汇率风险，把外币资本留在国外成了一种现实选择，造成了事实上的资本外流。
　　2.金融监管机制和体系不健全。
　　首先，金融自由化和金融创新的不断发展，使资金流动方式和渠道日益多样化，而我国监管手段比较落后，监管法规也比较滞后，致使监管上存在一些漏洞或“真空”现象。就外汇管理本身而言，以往仅仅着眼于对金融机构外汇业务准入的管理，但对金融机构如何操作其外汇业务还缺乏有效的监督和管理；另外，经常项目实现自由兑换后，对资本项下的管理难度和成本加大。其次，外汇指定银行柜台监管乏力。当外汇指定银行的监管职能与其本身的商业性与盈利性相冲突时，银行往往首先考虑的是自身的经济利益，而忽略了监管职能，如银行在办理结售汇业务和进出口核销中，存在单证审核不严、违规操作等问题。再次，各职能部门，如海关、公安、工商、银行、外管局、外经委等，相互之间协调不够，对资本非法外流打击不力。
　　3.财政赤字和通货膨胀。
　　事实上大部分存在资本外流的国家都存在财政赤字。近年来我国财政赤字连年增加，如1992年至1997年，我国政府财政赤字分别为：－258.8、－293.3、－574.5、－581.5、－529.6、－582.5亿元人民币。这些赤字表明，政府所追加的内外债资金正在逐年攀升。以往财政赤字的相当一部分是靠发行货币来弥补，相当于对国内居民的征税。同时，通胀率有五年曾高达两位数，这时企业、居民就倾向于将资产转移到国外，来避免“通货膨胀税”。近年来，从我国财政收支结构来看，其平衡对于外债的依赖程度有逐渐增强的趋势，在一定程度上，又使国内居民对国家债务产生忧虑，导致国内居民想方设法绕过国内外汇管制，以各种形式增加持有外国资产，形成了资本外流的一部分。
　　4.近年来出台的一系列货币政策。
　　我国自1996年来七次降息，又出台了征收利息税（与未征收前相比其效果相当于再次降息）、实行储蓄存款实名制（此政策还涉及资产保密性以及对不合法收入的抵制作用）等金融政策，从而降低了人民币资产的收益率。但是，如前所述，资本外流在我国的不断恶化有其更深层的原因。尤其在我国，为何国内资本成为资本外流的主角？这还需要从宏观的投资和管理体制方面去作进一步的考察。
　　（二）从体制因素看为何内资为外流唱主角
　　1.内资与外资的不平等待遇。
　　为了吸引外资，我国从中央到地方制定了一系列对外资的优惠政策，外资享受了超国民待遇，使内外资在竞争中待遇悬殊，地位不等。在这种情况下，国内企业的投资决策出现一些变化。有些企业想方设法将国内资本转移到国外，再经过“包装”之后，伺机以“外资”身份流回国内，以达到享受优惠政策的目的。这样的资本外流，是出于投资上收益的考虑，也是一种“被逼无奈”的选择。国外不断有研究表明，从中国内地流向香港、美国等地的资本，不仅数额巨大，而且相当活跃。也有外资企业在二免三减半的税收优惠政策即将到期时，先将外汇通过各种合法渠道汇到境外，然后进行恶意经营，歇业后再另开一家。
　　2.金融压抑的环境。
　　虽然经过多年金融改革，国内对金融资产价格的管制仍极为严格，对市场准入存在着限制和规模管理，利率受到管制，金融资产种类不多，融资渠道狭窄，这使得居民难以通过有效的途径抵御金融隐性税收。总之，相对于国际金融市场，我国金融资产的交易成本很高。随着货币化进程不断深化，居民掌握的金融资产迅速膨胀。在国内交易成本过高的情况下，居民有强烈的动机将资产转移到国外。
　　3.法制制度的不健全，“灰色收入”和私人资本“安全转移”的需要。
　　“灰色收入”导致的资本外流要从我国制度背景下来考虑。国企改革中由于缺乏严格的约束机制，现代企业制度尚未建立，一方面国有资产“所有者缺位”，另一方面却又片面强调企业经营自主权，强化国有企业经营管理者的权力。因此，一些国有资产经营者千方百计利用制度上存在的漏洞大肆侵蚀国有资产；一些政府官员通过权钱交易，行贿受贿也形成了大量的“灰色收入”，贪污腐败情况惊人。由于当前反腐力度的加大，以及储蓄实名制等一系列措施的出台，这些“灰色收入”当然不能留在国内，出于其保密性的需要，“灰色收入”所有者愿意为这部分非法收入的保密付出代价，会接受比不考虑保密性时的收益率更低的收益率，想尽办法将这部分非法收入转移到国外。
　　私人资本外流的主要原因是有产者对资产的安全性的考虑，担心国家政策会有所变化，使其资产缺乏应有的保障而受损失。目前我国产权保护制度缺乏相应的制度安排，国内保障私人财产的专门法律和相应的制度安排还很不健全，个人所得税较高，有产者对其财产无安全感，倾向于将财产转移到国外。
　　三、防治中国资本大规模外流的对策建议
　　在开放经济条件下，一国不可能从根本上完全杜绝资本外流，越来越多的影响因素使政府难以控制。从我国来说，只有从自身内部创造能吸引资本留驻的各种环境，保持国内强劲的经济发展势头，以一个稳定而有发展后劲的经济形势和投资环境来吸引和留住资本，才能从根本上解决问题，尽可能地减少资本外流。
　　（一）通过各种宏观手段减少资本外流的倾向与可能性
　　1.适时通过调整利率、汇率等宏观经济金融政策，同时协调好财政与金融政策，防止和减少资本出于追求投机利润动机而出逃。
　　应尽快建立完善的人民币外汇市场，加快外汇管理体制改革，为企业和个人提供规避外汇风险的必要手段。这主要是要进一步完善人民币利率和汇率的形成机制，逐步扩大目前正在施行的部分企业保留一定比例外汇收入的范围，对外汇指定银行参加外汇交易的限额管理应更为宽松、灵活，减少央行对外汇市场的过度干预；增加金融机构进场数量，扩大交易主体；同时，积极引进新的交易品种，如掉期、远期、期货、期权等，为企业和个人提供套期保值、规避风险的工具，减少企业和居民个人出于规避风险动机而产生的资本外流。
　　2.以稳定的政治气候、良好的经济形势、完备的法制建设来创造资本留驻的有利环境，不但吸引更多的外资，也可以留住部分企图外流的内资。
　　当前我国政局稳定，这是维持投资者信心的最重要的有利条件。经济较快、健康地增长也是防止资本过度外流的根本性手段之一。所以，一方面我们要加快社会主义市场经济建设的步伐，加快宏观政策、决策机制及相关配套机制的改革，保持政策的连续性和稳定性，努力扩大内需和投资以及增加出口，促进经济的良性快速增长。另一方面，我们要注意到虽然我国目前通货膨胀率处于正常范围内，但财政收支的多少却有相当大的偶然性（主要源于证券市场印花税的征收量的大小），金融体系又持有大量的企业呆账坏账，因此，由隐蔽和公开的公共债务带动通货膨胀的压力仍然存在，不能掉以轻心。同时应尽快出台相关保护私人财产不受侵犯的法律和相应的制度安排，建立和完善有效保护私人财产的法制环境，以防止国内拥有较多财富的人出于安全动机考虑而向国外转移资产。
　　3.应在适当时机取消对外资的过度优惠政策，实行“国民待遇”原则，尽快实现外资政策与法律在全国范围内的统一，建立公平的国内投资环境，消除“内资”外流获取“外资”待遇的制度基础。
　　首先，应由国家来制定符合“国民待遇”原则的外资政策和法律，清理、取消各地自行制定的地方性吸引外资优惠政策，杜绝“政策大战”，使外资企业和内资企业在享受“国民待遇”方面有一个统一的参照系统。其次，弱化并取消外资在税收、对外借款、土地、原材料方面的各种优惠，切实创造一个内外资公平竞争的环境，从根本上减少、消除由于内外资的不同政策，以套取优惠政策为目的的资本外流。
　　（二）堵住必然外逃的非法资本通往国外的路径
　　1.对于数额庞大的“灰色收入”，由于其非法性，这部分资本一有机会必定会逃向他国。因而只有从源头上杜绝其产生。
　　首先，加快国有企业的改革步伐，建立现代企业制度，推行产权的多元化，明晰产权，加强对国有资产保值增值的研究。其次，在企业内部建立有效的委托代理机制，强化激励约束机制，大力推行反腐败措施，从各方面加强对国有企业经营者的监督，特别是要建立健全涉外企业有关的财务制度，防止国有资产被某些经营者掠吞，将其转往国外。
　　2.面对不断金融创新以及资本流动多样化的变化，努力加强金融监管，完善外汇监管方法与手段。
　　首先，加强对经常项目的管理。加大对违反出口收汇核销管理规定行为的处罚力度，并确保进口付汇核销的有效实施。对开立专项外汇账户企业的开户资格及违规使用外汇账户、利用外汇贷款结汇套换人民币等行为严加管理和处置。其次，加强资本项目的监管。对于各外商投资企业外方的利润汇出，要严格对照其是否有资格汇出，防止假利润汇出和利润重复汇出。并且对于其与境外母公司之间的经济往来加以监督，防止二者利用高、低价发票的形式进行非法资本外流。再次，加强外汇、海关、银行、以及税务等部门的协调配合。如外汇管理部门与海关、银行密切配合，严格进出口收付核销，遏制以假报关单套汇的非法行为；公安、工商行政管理和外汇管理部门联合行动，打击黑市、套汇及走私活动；早日实现海关、外汇、银行及相关部门的信息联网，使非法资本流动无处遁形。
　　3.加快打击非法资本外流的有关立法的制定和实施。
　　如制定《资本外逃处罚条例》、《资本外逃处罚实施细则》等，使金融监管人员执法有依据，同时对企图将资本通过非法渠道流向他国者起到威慑作用。