房地产税与土地出让金冲突吗

　　摘要：　　1994年分税制改革后， 土地出让金作为我国地方政府预算外财政收入的一个主要来源，对于地方的经济发展起到了重要作用。全国土地出让金收.。. 　　1994年分税制改革后，土地出让金作为我国地方政府预算外财政收入的一个主要来源，对于地方的经济发展起到了重要作用。全国土地出让金收入在过去的几年中快速增长，年均增长率约为30%，增幅惊人。 　　地方对土地财政过度依赖 　　如此巨大的预算外收入，一方面为地方政府提供了资金，另一方面也带来了很多问题。 　　最突出的问题是，地方政府对于土地财政的过度依赖。2011年全国土地出让金收入3.15万亿元，全国财政收入为10.37万亿元，土地出让金收入与财政收入比例高达1:3.29。 　　我国土地出让制度是在出让时一次性支付使用权价格，相当于将未来每年租金收入资本化到出让时点。这样的做法加重了开发商的资金压力，一定程度上抬高了房地产门槛。 　　此外，近年来地方政府建立了各种形式的地方融资平台，都是通过抵押土地，或者以土地相关收入为担保，进行融资。不少地方的隐形债务及利息已经超过地方财政收入的数倍。这样无疑加重了地方政府对于土地出让金收入的依赖程度。为了短期内筹集资金，有些地方政府将未来若干年的土地使用权在短期内出让，给未来的政府财政收入带来影响。 　　还应看到，各省政府财政对土地出让金的依赖程度差别巨大。例如2009年，土地出让成交价款与地方一般预算收入比例最高的浙江省，这一数字达到119%，其他东部及沿海省份这一比例也都超过50%。而西部省份这一比例普遍较低，西藏仅为4%。可见土地财政仅对于部分经济发展迅速、对建设用地需求较旺盛的地区有作用。 　　在获得大量土地出让收入的同时，地方政府在土地出让金的使用方面却不透明。作为政府预算外收入，土地出让金没有纳入预算管理，因此在资金使用上没有监督，仅仅是规定出让金的一定比例用于耕地保护、水利等用途。 　　地方政府热衷于土地财政，根本目的在于获得财政收入。但是将土地收入作为财政收入来源的做法是不稳定的，也是不可持续的。随着可出让土地的减少，地方财政就会出现吃紧的局面，这在一些大城市和东部沿海地区已经开始有所体现。此外，土地出让价格会受到经济发展和房地产市场的影响，也会对地方财政收入带来波动。 　　房地产税是财政收入可持续来源 　　通过以上分析可以看到，政府不应过度依靠土地财政来筹集资金。房地产税作为房地产保有环节的税收，是地方政府财政收入的很好的选择。房地产税的优势主要有以下几个。 　　第一，房地产税在理论上符合受益原则和涨价归公原则。土地价值的很大一部分来自于政府直接对地块以及对地块周边地区的基础设施投资。因此房地产价值的上涨不应当仅仅作为所有者的个人财富，政府应当通过税收手段将上涨的价值分配给全社会，用于进一步的基础设施投资。 　　第二，房地产税根据评估价值征收，很好地与支付能力相匹配。理论上很多学者认为对房地产保有环节征税是对资本征税，具有调节贫富差距的累进税作用。 　　第三，房地产税是地方政府主体税种，收入主要用于地方公共支出。在国际经验中，房地产税作为地方税收，主要用于地方政府公共支出。在一些地方，如我国香港地区，房地产税虽然是纳入政府一般预算，但是其收入用途也是受到预算的严格控制。 　　第四，房地产税收入具有稳定性。相比交易税或营业税等交易环节税收，房地产税的税源比较固定，不能随意移动，不易造成税源变化。此外房地产税根据评估价值征收，使得税收收入不易受到市场波动的影响，为地方政府提供稳定的收入来源。 　　征收房地产税与土地出让金不冲突 　　对于土地出让金与房地产税之间的关系，国内已经有过很多的讨论 ，主要集中在公有土地是否可以征收房地产税以及房地产税与土地出让金是否冲突这两个问题上。 　　有人提出，对财产征税只适用于私有制国家，而我国是土地公有制国家，不应该征收房地产税。这种说法是站不住脚的，土地公有不是我国征收房地产税的法理障碍。房地产产权是一个权利束，其中包括了占有权、使用权、收益权、处置权、开发权、转让权等多种权利。我国《物权法》规定国家保护权利者的物权，其中包括用益物权，而建设用地使用权就属于用益物权的一种。土地使用权是一项可以带来收益的财产权，完全可以成为征税对象。此外，从税法实践看，不仅土地使用权人，连土地的承典人(如契税)、房地产实际占用人(耕地占用税)，也可以成为纳税人。因此，没有所有权就不能纳税，这是说不通的。在新加坡、我国香港地区、以色列、加拿大，对于国家所有的土地依然征收保有环节的房地产税。 　　从土地出让金和房地产税的性质来分析，土地出让金是获得国有土地一定年期使用权时一次性支付的价格，也可以理解为使用年期内年租金的资本化。土地出让的做法源于香港的批租制度，但是又有区别。香港的做法是使用者向政府支付出让金从而获得一定年期土地使用权，然后在使用年期内每年向政府缴纳地租。一次性支付的出让金是通过市场竞价确定的，每年的地租则根据法律规定按照年评估价值的一定比例缴纳。 　　在我国的土地出让制度中，出让金既包括获得使用权的价格，也包括未来年期的地租。因此从本质上讲土地出让金具有价格和租金的性质，这与房地产税完全不冲突。事实上，目前我国的土地出让金与房地产税是并存的状态。我国的城镇土地使用税和房产税，从本质上就是房地产税。 　　目前我国正在进行房地产税改革，主要的方向是将现行的按照土地面积和房产原值或者租金价值作为计税依据的做法改为按照房地产年评估价值进行征收。一旦房地产税开征，并且税收规模达到一定程度，肯定会减少地方政府对土地财政的依赖程度。而对于土地使用者来说，房地产税会降低其土地收益的预期，在出让方式不变的前提下，会在一定程度上降低房企对土地的出价，从而降低土地出让价格。