清朝的地方行政制度实行的是督抚制。当时全国划分为23个省,每个省设一名巡抚,为主管一省民政的最高长官。总督权力比巡抚大得多,但与巡抚之间没有直接的隶属关系,总督和巡抚都是对上直接听命于皇帝。不同的是总督可以管数省,侧重军事,巡抚只管一省,侧重民政。当时全国设八大总督,分别为直隶、两江、闽浙、湖广、陕甘、四川、两广、云贵总督。
两江总督的正式官衔为总督两江等处地方、提督军务、兼理粮饷、操江、统辖南河事务,是清朝九位最高级的封疆大臣之一。清顺治二年(1645年),于明南直隶辖地设立江南省,省府位于江宁(今南京)。康熙六年(1667年)拆江南省为江苏、安徽两省。江南省(今江苏、安徽两省及上海市)和江西省,是清王朝的财赋重地,也是人文荟萃之区。
两江总督前身为顺治四年所设置的江南江西河南三省总督,总督府驻江宁(今南京)。 顺治九年,总督府一度迁往南昌,改名江西总督,不过很快恢复旧制。康熙元年,操江事务划归江南总督管理。康熙二十一年仍合,正式定名为两江总督。雍正元年,授与历任两江总督兵部尚书兼都察院右都御史之官衔。道光十一年起,两江总督兼管两淮盐政。自同治五年起,两江总督兼管五口通商事务,授为南洋通商大臣。
直隶总督,正式官衔为总督直隶等处地方提督军务、粮饟、管理河道兼巡抚事,是清朝九位最高级的封疆大臣之一。总管直隶(今天津,河北大部与河南、山东小部)的军民政务。而由于直隶省地处京畿要地,雍正二年例授兵部尚书,督察院右都御史。
顺治元年(1644年)直隶地区分别设置顺天巡抚、保定巡抚、宣府巡抚三位巡抚和宣大总督、山西总督两位总督。巡抚、总督之间无明确的隶属关系。之后,清政府又将直隶于北京地区的北直隶改为直隶省,辖区相当于北京、天津两市,河北省大部分和河南、山东的小部分地区。
顺治五年(1648年),直隶、山东、河南设直隶山东河南三省总督,驻大名(今河北省大名县),称为直隶大名府。
顺治十八年(1661年),清廷诏谕:“直隶各省各设总督一员,驻扎省城”。据此,直隶、山东、山西、河南、陕西、福建、浙江、江西、四川、广东、广西、云南、贵州等全国15个省都先后设置了总督,直隶从此有了单独一省的总督,此任总督为苗澄,驻大名。
苗澄(生卒不详,河北任县人)因此成为“第一任直隶总督”。
清康熙八年(1669年),直隶巡抚移驻保定府,至清朝灭亡(1911年),近二百五十年间保定一直作为直隶省的政治中心。
这两个总督是清朝所有的总督之中最牛的,直隶总督是疆臣之首,是皇帝的亲信和重臣,有的时候甚至可以影响政局,尤其是后期兼任北洋通商大臣之后,几乎相当于中国的外交代言人了,地位尊崇。两江总督管辖着清朝最富庶的江南地区,清朝全国赋税的一半出自于这里,这个职位是清朝最肥的美差了。而且可以说两江总督是总督当中管辖面积最大的一个了。