一是管好资本布局。围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，建立健全国有资本形态转换、合理流动机制。合理确定国有经济发展战略规划，优化国有资本布局结构，推动国有资本在国防安全、能源安全、粮食安全、信息安全等关系国家安全领域的保障能力显著提升，在重大基础设施、重要资源以及公共服务等关系国民经济命脉和国计民生重要行业的控制力明显增强，在重大装备、信息通讯、生物医药、海洋工程、节能环保等行业的影响力进一步提高，在新能源、新材料、智能制造等产业的带动力更加突出。二是规范资本运作。建立健全国有企业财务预算审议、运营状况监测分析和财务决算审核基础管理制度，加强对国有企业清产核资、资产评估、产权流转和上市公司国有股权管理等事项的管理，加强国有资本投资运营平台建设，探索投资融资、股权运作、资本整合、价值管理的市场化运作机制与方式。三是提高资本回报。建立健全国有资本经营目标考核评价体系，完善激励约束机制，落实国有资本保值增值责任。健全国有资本收益管理，完善国有资本投资制度，建立国有企业常态化的资本注入机制。四是维护资本安全。建立健全监督工作制度，形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，综合运用强化企业内控机制建设、加强经济责任审计、开展资产损失责任追究、披露企业经营信息等各种监督手段，整合监督力量和资源，增强监督的针对性、实效性。
一、 “以管资本为主”意在强调企业资本属性，强化对资本收益与风险的监管
资产指企业拥有或控制的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。资产反映企业的静态经营资源，其并不反映企业的利润、增值之间所具有的动态关系，也无法从增值角度反映资产优劣。国有资产主要指国有全资或控股企业的资产。
资本指的是投资者用于获得增值收益的投入，是通过投入企业后，进行不同形态的循环和周转，实现利润的资产。资本的具有在本质上具有保值增值、充分竞争、趋利避害的本能属性。资本分为债务资本与权益资本，分别归债权人和公司所有者所拥有和控制。国有资本主要是指国有全资或控股企业的债务资本与权益资本。 [ii]
与其他类型的投资人不同，各级政府虽然是国有资本的出资人，国有资产的控制人，但政府职能决定了国有资产管控角度，总体是从总体经济规模中的地位与比重、社会价值与社会影响、GDP与税收、就业与公共服务等方面去考量，其资本收益与政府总收入相比，似乎微不足道。因此，政府主观上没有动力从资本角度去对国有资产管理实施有效监管。
“决定”提出“以管资本为主加强国有资产监管”，正是为了改革各级政府在国有资产管理机制方面问题，强化国有资本的投入产出效益与风险的监管，并以此为出发点建立国有企业的监管机制，推进国有资产经营有效配置，提高国有资产运行效益。
二、“以管资本为主”意在以资本收益为目标，建立有效的国有资产监管机制
“以管资本为主加强国有资产监管”具体的执行方面，首要的是从资本收益出发，建立有效的国有资产监管机制，即“决定”中部署的“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。 其主要形式就是建立董事会、监事会、经理层三权分立、各司其职、协调运转、有效制衡机制。董事会是国有企业的最高决策机构，主要负责战略决策，重大投融资决策以及重要人事任免及考核等职权，经理层则负责执行董事会的决议和企业的日常经营工作，监事会受出资人的委托对公司董事会、经营层实施有效的监督。 [iii]
当前各级政府依据国有资产管理体制改革，建立了国资委—国有全资企业或国资委—国有资产运营公司—国有控股企业的两层、三层模式结构，在企业中也建立了董事会、监事会、经理层这样治理结构，但不少人还沿用了行政体系的上级领导主导下的下级领导负责制，并没有把这种结构下的相互关系理解为一种委托代理关系，即董事会授权下的经理负责制，经理层对董事会制定的各项决策的执行及其结果负责。
各级政府的国有资产管理体系中的众多领导，在企业的董事会、监事会、经理层交叉任职，企业治理的纵向与横向层次组织相互融合，无法形成董事会、监事会、经理层之间的有效制衡，使得国有企业法人治理结构形式化，企业的内部权责分配机制以及层级体系混乱，监事会对董事会、经理层的监督流于形式。这些问题具体表现在，只重视董事会、股东会、监事会等组织机构的设置，却没有相应建立起运转的制度与程序，或者即使制定了制度和程序也没有真正落实；没有专门的董事会办事机构，也没有建立诸如战略、预算、薪酬、考核、选聘等专门委员会，使得国有企业重大事项，名为共同决策、共同负责，实为少数人决策、无人负责，最终导致国有企业内部人控制，公司治理机制完全失效，资本收益低下。
“决定”提出“以管资本为主加强国有资产监管”正是针对各级政府没有能建立起面向资本收益的、有效的公司治理结构出发，改革现有国有资产管理中的体制性问题。
三、“以管资本为主”意在以收益为目标，提高国有资产经营资源配置能力
企业经营能力资本效益，取决于对企业资源的有效配置能力，其主要体现在对有形资源、无形资源、管理资源、智力资源四方面。
这四方面资源主要内容包括：有形资源：即传统理论中的人、财、物的资源；无形资源：信息、商标等；管理资源：由于企业管理活动而形成的资源，如制度、文化、品牌、渠道以及关系（与供应商、顾客等）；智力资源：即各种有关产品、市场等的积累性的知识与学识。与其他所有制形式相比，国有全资与控股企业在资源配置的很多方面具有较强的优势，唯有在人力资源、制度资源方面存在较大劣势，这是国有资产管理效益低下的根源。
国有全资与控股企业在选、育、用、留方面，存在着选人标准不规范、育人投入不到位、用人方式不客观、留人方法不主动等问题，没有从人力资本角度，形成有效竞争、考核、淘汰机制。特别是在公司高层领导者的选拔、任用、评价方面，存在着选择范围局限、任用标准与所承担责任不匹配、评价标准存在较强的主观性、没有建立有效竞争机制，使得国有独资、国有控股企业无法有效的配置到适合企业发展的关键人力资源，国有企业的人才资本价值低于同类相关其他所有制形式的企业。
国有全资与控股企业在制度资源方面，存在目标体系不明确、不到位，资源配置效率不高、效益低下，管理决策拖沓、职责界限模糊，监督考核不具体、不刚性、不到位等问题，主要表现在表面文章多、各层次的会议多、议而不决的事务多、各环节的冗员多、目标责任含糊不清、相关目标考核不落实等问题，有些企业甚至出现了战略思维混乱、过程监督不量化，制度规范形同虚设，使得企业走向了严重亏损而难以自拔。不少人把国有资产经营中人力资源、制度资源的配置问题归咎与体制，认为在现行国有体制下，难以从根本上解决资源配置问题，其实那是用体制缺陷，掩盖和缩小国有资本管理机制方面的问题。
“以管资本为主加强国有资产监管”的部署，意在从人力资本、管理资本角度思考与提高国有资产的这两方面配置能力，达到整体提高国有资本收益的目的。
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