我国正处于社会主义市场经济的发展和转轨阶段，市场经济体制还很不完善，这些特殊国情使得我国的货币供给量更加难以控制。而且在当今金融创新、金融放松管制和全球金融市场一体化的背景之下，各个层次的货币供应量之间的界限更加不易确定，基础货币的扩张系数也失去了以往的稳定性，这又进一步强化了我国货币供给的内生性。
中国人民银行对货币供给的控制能力
一．基础货币与货币供给
基础货币的创造是由中国人民银行各种资产业务推动的。影响基础货币的变化主要有四个因素：国外净资产，对政府的净债权，对银行机构债权，对非金融部门债权。中国人民银行各种资产增减变动的相互作用就决定了基础货币的增减。下面结合我国的具体情况来详细分析影响基础货币的几个因素：
(一)对银行机构债权
在市场经济社会中，对于银行机构所持有的基础货币的形成和变动，央行主要有以下三种调控方式：(1)改变再贴现率；(2)调整法定存款准备金率； (3)开展公开市场业务。“通过改变再贴现率对基础货币的操作上，央行是被动的。这里调控取决于商业银行是否愿意借入准备金，即使银行机构需要借入准备金，向央行贴现也只是其中一条实现途径，银行机构可以通过别的途径借入准备金，例如在国际金融市场融资、同业拆借等等。”而且这种调控能力还受到金融市场完善程度的制约，越不完善的银行机构对再贴现就越依赖。调整法定存款准备金率虽然可以有力地影响银行机构持有基础货币的数量，但这种手段效果过于猛烈，不宜经常使用。而在公开市场操作过程中，央行有高度的调控能力。
在我国经济社会中，由于金融市场尚处于萌芽生成阶段，进行公开市场操作业务也处在发展阶段，还很不完善和规范。在我国银行系统银行准备金率没有市场化运作，还是受到国家的控制，调整存款准备金率的手段落不到实处。因此中国人民银行的调控方式就主要集中在变动对银行机构的贷款规模上，对银行机构债权CB主要是由中国人民银行对金融机构的贷款构成的。
央行对银行机构的贷款可分成常设融资便利 (standing facilities)和债券回购(securities repos)两大类。常设融资便利(standing facilities)通常有贴现贷款、抵押贷款、信用贷款等几种形式。它们的共同特点是：央行事先规定了利率(如贴现率等)，商业银行可根据融资的需要，向央行提出贷款申请。如果央行对银行机构的贷款以债券回购(securities repos)为主，央行可以根据货币政策调控的需要，主动灵活地调整基础货币的供给，并可实行微调，这样央行调控基础货币的能力较强。但在我国央行对银行机构的贷款以常设融资便利(standing facilities)为主，债券回购为辅。央行控制基础货币要受到实体经济需求的影响(demand—determined)，要受到整个银行体系对央行货币需求的制约。当银行的贴现贷款需求萎缩时，央行尽管可以通过降低贴现率来刺激这种需求，但是由于整个社会对经济前景悲观，所以央行可能出现有钱无处贷放的现象。而当银行面临资金困难时，作为“最后贷款人”的央行又很难坐视不救，它必须维护整个金融体系的稳定。因此，央行控制基础货币是被动的，适应性的，不灵活，不能进行微调，基础货币的供给在很大程度上是由需求决定的，具有很强的内生性。
(二)国外净资产
国外净资产对基础货币的影响取决于汇率制度。在浮动汇率制度下，央行没有维持汇率的义务，国际收支状况不影响基础货币，央行可以独立地控制国外净资产NFA的变化。而我国尽管自2005年7月21日起开始实行更加灵活的汇率机制，但中国人民银行仍然还有控制汇率的义务。一般而言，在一个考察期这种作用过程有以下三种情况：(1)国际收支平衡?外汇储备不变?基础货币不变；(2)国际收支顺差?外汇储备增加?基础货币增加；(3)国际收支平衡?外汇储备减少?基础货币减少。这样国际收支状况就可以影响到基础货币的增减。在固定汇率制度下，央行失去了自己实行货币政策的独立性，不能独立地控制国外净资产NFA对基础货币的影响。而且在我国，中国人民银行作为一个行政部门，事实上还不可能超脱于其他政府机关部门之上而自主决定外汇储备总额。因此，与国外净资产相联系的基础货币主要作为内生变量而变动，中国人民银行对它的实际调控能力甚为低下。
(三)对政府的净债权
这一项与政府弥补财政赤字的方式有关。政府如果只依靠增加税收的方式来弥补赤字，向公众发行国债，不会对基础货币产生直接的影响，基础货币既不会增加也不会减少。如果债券的发行影响到了利率水平、从而使得央行必须干预时，财政赤字就会影响到基础货币。如果政府弥补财政赤字是增发货币，也就是债务的货币化，这种方式就会带来基础货币的增加。在经济社会中存在完善的金融市场的条件下，央行完全可以根据经济运行情况相机抉择，利用公开市场业务，灵活地购进和卖出债券，对基础货币的形成和变动进行主动调控。
而我国的央行是国家的银行，是国务院的一个下设部门，对政府的净债权N03往往表现为央行对财政的支持，而且我国金融市场不发达，公开市场操作(Out right Transactions in the secondary security market)仍处于起步阶段，对财政赤字弥补往往会造成基础货币的增加，中国人民银行对这种基础货币的直接调控能力又受到各方压力的制约，使得中国人民银行很难独立于政府而独立地影响对政府的净债权NCG，控制基础货币的供给量。
另外还有一个因素是对非金融部门债权，这是中国人民银行历史遗留下来的项目，其作用甚微，这里不做讨论。
二．货币乘数与货币供给
货币乘数(m)：m=M／B=(D C)／(R C)，其中M为货币供给，B为基础货币，C为流通与银行体系外的现金，R为商业银行保有的存款准备金(包括商业银行库存现金和超额准备金)，D为经过派生的存款总额。
(1)定期存款的法定准备金和活期存款的法定准备金率是由央行决定的。
(2)定期存款和现金同活期存款的比例是由非银行的公众所决定。
(3)超额准备金是由商业银行决定的。
由此，整个货币乘数是由央行、非银行公众和商业银行三方面经济主体的行为决定的，而且后两者是独立于央行的，对货币供给的影响还很大。这也同时说明了央行无法完全控制货币乘数。
(一)商业银行
一般银行对货币供给的影响主要有两种行为：一是调节超额准备金比率；二是调节向央行借款的规模。后一点上文已经有所涉及。银行选择这些行为的动机一个是成本收益动机，另一个是风险规避问题。在自主经营的银行体制下央行在一定程度上对此是无法控制的，尤其是超额准备金率的决定。现实情况的多样性与复杂性，外加我国的商业银行还没有完全实行自负盈亏、自主经营，仍然受到中国人民银行的支持，制度上还存在着一些缺陷，超额准备金率的大小更是变化不定，其量的大小取决于商业银行本身的行为以及具体的现实状况，中国人民银行即使能够了解也很难控制。
(二)非银行公众
非银行公众是通过流通中现金与活期存款的比率和定期存款与活期存款的比率来影响货币供给的。非银行公众从财富总额、资产收益率以及流动性等方面考虑，选择适合自己的资产组合，满足自己的实际需要，而且为自己带来收益的最大化。从风险角度看，由于定期存款和活期存款都是存在银行里的，都具有风险，所以当金融市场不稳定时，二者的比率很难确定，但是现金的比例会上升。总体上说非银行公众确定现金与活期存款的比率和定期存款与活期存款的比率取决于人们的偏好，没有什么规律。这些因素的综合作用难以进行评价和分析，更不要谈预测了。此外，“一些非法经济活动，逃避法律监督，倾向于用现金进行交易，但选择现金的比例视具体情况而定，难以统计”。民营经济也存在类似的情况。这些都加剧了漏现率的多样性与复杂性，各种因素的加总使其更难以估计和确定。央行要完全控制非银行公众的选择，在一定程度上是不可能的。
三．我国金融体制对货币供给的影响
目前我国正处于社会主义市场经济的发展和转轨阶段，市场经济体制还很不完善，这些特殊国情使得我国的货币供给量更加难以控制。
(一)“倒逼机制”
下文对我国一些其他具体情况的分析也会涉及一些这方面的内容，但由于这种现象在我国货币供给中影响巨大，故将其单独拿出进行分析。
货币供给的“倒逼机制”是一种源于我国经济运行实际的有中国特色的经济实证分析，与我国银行体系的准财政作用及其非独立性相联系，其源头在国有企业。由于国有企业的预算软约束同传统计划体制下相比并没有得到根本改观，因此它们总是和地方政府的行政力量相融合，在货币资金获取上向国有银行不断施加压力，国有银行在存在对国有企业实行所谓倾斜政策的大背景下，通常总是要在一定程度对国有企业的借款要求做出让步。当这种现象普遍化时，就会出现这样的结果：“国有企业向国有银行的基层行施加压力突破了基层行的信贷配额防线，国有银行的基层行又层层向自己的上级行乃至总行提出扩张要求迫使总行增加额度甚至资金，各国有银行总行最后又向央行申请再贷款，迫使央行不得不扩张规模”。这种起源于国有企业借款要求自下而上的货币供给扩张过程，就是所谓的“倒逼机制”。
从经济效果上说，“倒逼机制”是央行货币政策贯彻中的不确定因素之一。在这种情况下，货币供给往往是被动地适应货币需求，央行很难实施各项既定的货币调解方案，无法控制货币供给量。
(二)银行、企业和住户行为与货币供给的决定
上文仅仅论述了企业、住户和银行行为对货币乘数的影响作用。下面就在“倒逼机制”分析的基础上结合我国具体的经济特征，分析这三者在我国货币供给中的地位和作用。
随着经济体制的不断改革，企业虽然已从单纯国家附属机构逐渐向商品生产者转化，但国家与企业间的“父子关系”并未真正割断，企业在很大程度上只负盈不负亏，而且在一定程度上与当地行政领导的政绩相联系。这样企业的货币需求行为都主要受行政力量支配，较少受市场因素约束。企业往往可以通过自身的主观努力对货币供给的决定产生扩张挤压行为，致使银行的货币供给服从自己的货币需求意愿。这也是“倒逼机制”中的一个环节。
我国的银行没有完全实现政策性金融与商业性金融分离，银行还没有完全独立自主经营、自负盈亏，需要不断协调与政府管理部门的关系，不是完全以追求利润为经营方向。“在地方党政部门的压力以及企业和住户——他们以地方党政部门为介质——的扩张挤压行为面前，基层银行机构通常难以抵挡制衡，银行贷款行为在一定程度上基本是被动的，自身并没有形成控制货币供给的机制，从而致使货币供给的决定在一定程度上单项倾斜。”
(三)究竟谁是货币当局
中国人民银行没有独立的决策地位，货币供给控制目标的真正抉择主体是更高层的政府部门，是党中央和国务院。中国人民银行所能做的，无非是根据自己对经济运行形势的判断向党中央和国务院提出应当从松还是从紧的政策建议。因而只能认为货币政策的执行权在央行，但决策权并不在央行。中国人民银行不是真正的货币政策的制订者，不是真正的货币当局。在这种情况下，中国人民银行何谈对货币供给的控制呢?
(四)利率、准备金之类的调节手段没有实质性作用
对国有银行来说，利率对其从央行借款起不了多大的调节作用。因为它发放贷款的利率与央行借款的利率都是国家直接规定的，其间的利差已经考虑了他们的利益。准备金，以及类似的备付金、专项存款等，对于国有银行的具体行为具有决定性作用，但对这些比率的调整行政色彩极浓，并没有形成国有银行依据准备金率自行安排资金营运的机制，自主经营性较差。而且在国有银行依靠央行大量贷款支持的情况下，如果提高利率，往往通过从央行多取得一些贷款即可抵消。
(五)货币信息传导机制不通畅
利率在一定程度上反映货币稀缺程度，价格反映资源稀缺程度，央行可以根据这两个信号对货币总供给与总需求的对比关系做出正确判断。但在我国，目前虽然价格已经放开，但是利率之类的反馈信号在一定程度上还是由国家调控，国家不仅规定了所有金融工具的利率水平，而且对不同的融资规定了极其复杂的差别性利率与优惠利率，排斥了市场机制的作用，利率不能成为引导资源配置的信号。另外我国的统计数据在一定程度上的不精确，以及信息传导机制的时滞使得我国的货币信息传导机制并不通畅，而且金融市场的不完善也导致货币政策信号传导的失真。这使得央行很难获得真正反映市场供求状况的信息反馈，难以观察到总需求与总供给对比关系变动的真实映像，增加了制定货币政策的难度，也增加了货币供给的内生性。
四．金融创新对货币供给的影响
80年代末以来的金融创新、金融放松管制和全球金融市场一体化，使得各个层次的货币供应量之间的界限更加不易确定，基础货币的扩张系数失去了以往的稳定性，这又进一步强化了我国货币供给的内生性。
(一)货币供应主体增加
当代金融创新中，除了央行、存款货币银行之外，非存款货币银行也成了货币供应者。金融创新推动了金融业务综合化和金融机构同质化趋势，模糊了商业银行和非银行金融机构之间的业务界限，混淆了这两大类金融机构在创造存款货币功能上的本质区别。随着融资证券化程度的提高和金融市场的日益发达，支票账户电子资金划拨系统、可转让存单、电话存款、证券化贷款等业务的逐渐完善，使得存款货币的创造不再局限于商业银行，各类非银行金融机构也有创造货币的功能。“金融创新以后，货币供给由过去的央行提供通货和商业银行提供存款货币二类主体扩展为央行、商业银行、非银行金融机构三类主体。”
(二)金融创新加大了货币乘数不稳定性
央行控制货币供应量的前提条件是货币乘数必须稳定，金融创新使得货币常数变动随机性增强，预测货币乘数变得更加困难，央行通过控制基础货币来控制货币供给量的难度加大。对货币乘数起决定性作用的因素是通货比率、定期存款比率、法定存款准备金和银行超额储备，金融创新使这四个因素都发生了不同程度的变化：(1)改变了通货／存款比率。通货／存款比率主要取决于可支配收入、持币的机会成本、金融制度的发达程度和其他非经济因素，如公众偏好、支付习惯等。通货／存款比率与货币乘数是反比关系。金融创新从提高持币机会成本和促进金融制度发达两个方面对通货／存款比率产生了向下的压力，在通货／存款比率的下降中，货币乘数反比例升高了。(2)定期存款比率有所变化。定期存款比率与货币乘数存在着反方向变动关系。在金融创新中非存款性金融工具大量涌现，金融市场发达，证券服务日益完善，从而提高了银行存款之外其他金融资产的安全性、流动性和盈利性。但银行定期存款作为价值贮藏手段的吸引力降低时，定期存款比率会降低，加大货币乘数。但若银行在创新中也不断推出新型的定期存款工具，增加对公众的吸引力，当活期存款不变时，该比率又会有所上升，从而货币乘数降低。(3)法定存款准备金率的实际提缴率下降。法定存款准备金率是由央行确定的，在货币乘数的决定因素中经常被视为外生变量。金融创新对这类观点的存在前提及实际效果都提出了挑战。由于各国央行一般对不同提缴对象采用差别准备金率，这就为金融创新通过模糊对象界限，减少商业银行活期存款实际提缴法定准备金提供了余地。(4)银行超额储备下降。超额储备与货币乘数是反向变动关系，金融创新主要从三方面降低银行超额储备：一是减少银行保存超额储备的机会成本；二是降低拆借储备金的价格；三是减弱公众对通货的偏好。三方面影响之和降低了超额储备比率，加大了货币乘数。
由此可见，“各参数由于金融创新的变化而变得不稳定，在很大程度上千扰了央行对货币乘数的准确估计，加大了其调节货币供应量的难度”。
(三)货币供给的内生性日益增强
货币供给的内生性主要指其受经济体系内部因素支配的程度。它与央行的可控性是此消彼长的关系。传统的间接货币政策工具主要是控制外生性的货币。而金融创新一方面通过发挥减少货币需求、加快货币流通速度等作用，改变了货币供应相对量；另一方面通过扩大货币供应主体，加大货币乘数等对现实货币供应产生决定性影响，致使货币供应一定程度上脱离了央行的控制，而变得越来越受制于经济体系内部因素的支配。因此，货币供给量就不再是间接货币政策工具能够完全控制的外生变量了，它受经济变量和金融机构、企业、居民行为等内生因素的支配性大大增强。
另外货币流通速度的不稳定性，我国目前国有商业银行惜贷，我国货币政策效果不显著，微观经济主体的相互抵消作用等等因素也加强了我国货币供给的内生性，中国人民银行实现对货币供给的控制也是不现实的。
宏观调控、监管和监督，制定法律法规
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