什么是社保均等化

　　以缴税制取代缴费制而作为我国市场经济下社会保障筹资的目标模式，并非只是名称和形式的更换，其主要意义在于理论上必要、实践中必须而且可行。本文综合运用实证分析和规范分析方法，集中研究了我国社会保障制度改革中的关键性问题——社会保障筹资模式的选择问题，在深入分析开征社会保障税、以征税代替现行社会保险缴费的必要性和可行性基础上，对税制设计及相关问题进行了重点分析和初步规划。按照“社会保障——社会保障筹资模式——社会保障税”这一行文思路，全文共分为四个部分。

　　第一部分阐述了有关社会保障的几个基本理论问题，即什么是社会保障、为什么要建立社会保障、在社会主义市场经济下社会保障需要财政直接参与管理等问题，从而为后面的论述打下一定理论基础。第二部分直接展开对社会保障筹资模式的国际比较分析。首先以例证方式列举了实行缴税制、缴费制和储蓄制三种不同筹资模式的各个代表国家的具体实践做法，以此为基础展开比较分析，并得出若干启示，这些启示对我国社会保障筹资模式选择具有直接指导意义。在国际比较分析之后，接着对我国社会保障筹资制度的改革历程及现状特点进行了简要回顾和总结。第三部分是在前两部分的若干结论基础上，从理论和实践上深入分析了以缴税制作为我国市场经济下社会保障筹资模式的必要性和可行性，具体从四个方面展开论述：从国际比较看，缴税制理应成为社会主义市场经济下社会保障筹资模式的首要选择；开征社会保障税是建立和发展社会主义市场经济的内在要求；现行社会保险缴费制度存在诸多问题，“费”改“税”是解决现实矛盾、建立社会保障新机制的必然要求；当前我国开征社会保障税的主客观条件已经基本具备等。第四部分对我国社会保障税制作出基本分析和初步规划。首先明确我国开征社会保障税的指导思想和应遵循的基本原则，以此为指导，对税制设计中有关征收范围、纳税人、税目、计税依据、积累模式、税率、税种归属等诸要素的选择及确定进行了较为深刻的分析，最后提出若干配套措施建议。

　　一、关于社会保障的几个基本理论问题

　　（－）社会保障的内涵和外延

　　社会保障，英文是“SOCIAL，SECURITY”，直译为“社会安全”，该词最早出自美国1935年颁布的《社会保障法》。联合国国际劳工局给社会保障下的定义为：社会采取一系列保护性措施，以帮助人们度过由失业、年老、疾病、生育、工伤和死亡而造成工资或收入损失的难关。英国《简明不列颠百科全书》关于“社会保障”的释义为“一种公共福利计划，旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益服务以提高其福利……”，这一定义已把社会服务涵盖在内。我国学术界也有人把社会保障概括为：政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定，对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本的生活需要。上述几种定义虽然表述不同，但其实质性内涵是相同的。

　　从广义来说，现代经济条件下的社会保障大体包括四个方面的内容，即社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚。

　　社会保险是根据国家有关法律规定，由劳动者、单位或社区、政府多方共同出资，帮助劳动者及其亲属，在遭遇工伤、死亡、疾病、年老、失业、生育等风险时，防止收入中断、减少和丧失，以保障其基本生活需求的制度，它包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等。社会保险由国家通过立法手段在全社会强制推行，不以赢利为目的，与自愿投保的商业保险不同，具有普遍性、强制性、互济性及补偿性等特征。社会保险构成社会保障的主要内容。社会救助是国家和社会向无收入、无生活来源、也无家庭依靠并失去工作能力者，或是生活在“贫困线”或最低生活标准以下的个人和家庭，以及遭受严重自然灾害和不幸事故遇难者，提供的满足其最低生活需要的财力物力资助。社会救助属最低层次的社会保障，其资金主要来自政府一般性税收，以及社会团体和个人的捐赠、国际组织和国外的援助等。社会福利是国家或社会在法律和政策范围内，在居民住宅、公共卫生、环境保护、基础教育等领域，向全体公民普遍提供资金帮助和优价服务的社会性制度，它表现为国家及各种社会团体举办的多种福利设施，提供的社会服务以及举办的各种社会福利事业。与社会救助和社会保险相比，社会福利有“高层次社会保障措施”的美称，因为它的社会覆盖面广，待遇标准均等，更注重提高生活的质量。其资金来源除了社区服务中对个人所收的少量费用外，绝大部分是由政府和社会提供的。社会优抚是国家对法定的优抚对象，如现役军人及其家属、退休和退伍军人及烈属等，为保证其一定生活水平而提供的资助和服务，其经费全部来自政府预算拨款。

　　根据上述界定，可得出以下二点认识：－，社会保障实质上就是以政府为主体建立的一种社会安全机制，它是通过国民收入社会化消费的分配和再分配来实现的；二，在社会保障资金的来源上，社会保险一般遵循多方负担原则，突出个人义务，而社会救助、社会福利和社会优抚都强调资金来源单向化，由政府负担绝大部分资金。因此，社会保障筹资问题实际上主要研究的是社会保险的筹资问题。本论文中，“社会保障筹资”基本上也是指社会保险而言，其中主要涉及到养老、失业和医疗社会保险。

　　（二）建立社会保障的理论依据

　　关于为什么要建立社会保障制度，西方诸多理论学说都有详尽的论述。例如，福利经济学从促进国民福利最大化角度，指出收入再分配是实现国民福利最大化的重要途径，而要实现收入的均等化必须借助于累进税制，为社会救济和福利制度筹集资金。国家干预理论则从市场失灵的角度阐述了市场机制难以保护竞争中的劣势群体，政府必须通过建立社会保障制度、增加社会保障支出弥补市场失灵，促进社会经济的稳定运行。凯恩斯在1936年发表的《就业、利息和货币通论》中指出，资本主义社会存在的生产过剩和失业是“有效需求”不足造成的，通过实施刺激需求的经济政策，可以达到充分就业。同时，他提出了建立社会保障制度，消除贫困，制定最低工资法，限制工时等主张。战后，罗斯福新政吸收了凯恩斯的政策主张，加大了政府对经济的干预，通过制定“社会保障法”，建立一套社会保障制度，大大缓解了因危机激化的社会矛盾。其它比较有影响的理论思想还有福利主义国家理论、贝弗里奇计划等。

　　马克思主义从满足人类生存需要、社会再生产以及分配再分配角度，深刻论述了建立社会保障的理论依据。首先，满足人的需要既是社会主义的生产目的，也是社会主义社会保障的理论依据之一。人的需要分为生存、发展和享受三个层次，生存的需要是最基本的需要。社会主义的生产目的是满足人们日益增长的物质文化生活需要，而首先保证的是生存需要，社会保障制度的建立正是社会主义全体公民基本生活需要得到保证的制度基础。其次，社会保障基金的扣除是马克思主义社会产品分配理论的重要组成部分。马克思在《哥达纲领批判》中阐述了社会总产品分配的“六项扣除”理论：“现在从它里面应该扣除：……第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。……剩下的总产品中的其他部分是用来作为消费资料的。在把这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除：……第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”上述“六项扣除”理论是马克思关于建立社会保障的重要论述，对于目前建立适应社会主义市场经济要求的社会保障制度仍是重要的理论依据。最后，建立社会保障也是社会再生产特别是劳动力再生产的基本条件之一。

　　社会主义市场经济体制和经济增长方式改革目标的提出，为我国社会保障改革指明了方向。社会保障制度是社会主义市场经济体制的五大支柱之一，逐步建立和完善新型社会保障对于我国经济社会改革、发展和稳定意义十分重大。

　　第一，建立社会保障是我国体制转轨和发展市场经济的内在要求我国正处于体制转轨的关键时期，也是各种社会经济矛盾的多发时期当前体制转轨能否顺利实现，在相当程度上取决于能否建立起一个较为完善的社会保障体系。我国经济转轨的目标是建立市场经济新体制，在正确发挥市场机制作用的前提下，我们还必须充分估计到市场调节对社会经济生活带来的冲击和负面影响。市场经济虽然能够促使资源得到最佳配置，增进经济效率，但它自身也具有盲目性、自发性、滞后性等弱点，市场经济不会自发地追求公平和保护因年老、伤残、患病和失业等原因而处于弱者地位的劳动者，而且可能加大劳动者的收入差别，诱发社会的不安定因素；同时，市场经济还具有周期性、风险性等特征，单纯依靠市场调节不可避免地会造成社会经济的周期振荡，从而对社会生产力造成损害。因此，国家对经济的宏观调控就显得尤为重要，而社会保障制度正是政府调节经济关系和社会关系的重要政策工具。社会保障以其固有的公平分配、“稳定器”、“减震器”等功能构成市场经济不可或缺的组成部分。从我国当前经济运行的实践看，体制转轨需要解决的问题很多，但最为关键的是深化微观领域改革，建立现代企业制度，这是关系到建立市场经济的基础问题。现在国有企业普遍遇到的难题是富余人员多，离退休职工多，企业办社会负担重，成为影响建立现代企业制度的重大制约因素。因此，当前迫切需要建立和完善社会保障制度，为企业改革和竞争创造良好的宏观外部环境。没有这一条作保证，国有企业改革将举步维艰，企业优胜劣汰的机制难以形成，最终制约了经济市场化的进程。

　　第二，建立社会保障制度是实现我国经济与社会长期可持续发展的客观需要。人口众多是我国的基本国情，也是我们考虑社会经济发展的一个基本出发点。今后随着人口的骤增，给国家的宏观决策提出了一系列新的课题，同时，建立与完善社会保障体系也显得日益迫切。首先，从人日总量看， 1995年我国人口已突破 12亿，尽管人口自然增长率已降到 11％左右，但由于人口基数大，今后每年净增人口仍高达1400——1500万人。据预测，到2010年我国人口将达到14亿左右，2030年有可能突破16亿。庞大的人口对经济的可持续发展是一个沉重的负担，给满足人民衣、食、住、行等基本需要以及就业、教育、医疗、福利和生活水平的提高都造成很大的压力。这就客观上要求今后中长期在加速经济总量增长的过程中，必须同步考虑作为社会发展重要内容的、与人民生存和生活息息相关的社会保障问题，只有这样，社会经济长期稳定协调发展才有可靠的基础。其次，伴随着人口总量的增长，人 口老龄化问题日益突出。据有关专家预测，我国65岁以上老年人口比例将由1990年的5.6%上升到2000年的6.9%，2020年的10.6%，2040年达到最高峰时的17.4％，老龄化速度快，比例高（远高于世界平均趋势）。老龄人口的急剧增加将给经济社会发展带来一系列问题，要求从现在开始就要从全社会经济总量和居民收入总量中拿出一定的资金作为积累和

　　储备，为今后日益增多的老年人口提供保障。再次，我国未来劳动力就业形势相当严峻。由于我国人口基数庞大，劳动力适龄人口比重高，当前和今后的劳动力就业形势不容乐观。1997年城镇登记失业率为3.l％，尚不包括630多万国有企业下岗未就业人员。农村虽然有1.25亿剩余劳动力转向非农产业，但仍有相当大一部分潜在剩余劳动力滞留在农业中。从今后的趋势看，“九五”期间净增劳动年龄人口约4000万；随着改革的深化，企业富余人员和破产企业人员等约还有2000万人；农村约有1.2亿剩余劳动力需要向非农产业转移；政府转换职能，精简机构，也要大规模裁汰冗员。缓解就业压力的根本途径在于发展经济，扩大就业量，但建立社会保障无疑也是一个重要环节。还应该看到的是，未来15年是我国改革与发展的一个重要时期，也是居民收入消费结构发生重大变化的时期。伴随着我国从低收入阶段进入中等收入阶段，居民生活将从温

　　饱走向小康，生活质量将有较大提高，对养老、医疗、保健、社会福利等诸方面的要求日益提高，这就要求建立较为完善的社会保障体系与之相对应。总之，从今后的趋势分析，建立社会保障既是社会经济长期稳定发展的客观要求，也是社会文明进步的重要表现，是生产力发展的必然结果。

　　（三）社会保障与财政管理

　　在社会主义市场经济条件下，社会保障是以政府为主体参与国民收入分配和再分配的活动，同时也是政府手中的一项重要的调控经济与社会的工具，而财政是政府组织和调节国民收入分配的基本手段，既是政府财务分配的总管，又承担着主要的宏观经济管理和调控职能。财政与社会保障之间存在着千丝万缕的关系，无论从理论上或是各国实践看，财政参与社会保障管理都是其应有之举。

　　1、积极参与社会保障管理应是财政的基本职责。

　　首先，社会保障分配和财政分配的主体一样，都是国家，二者都具有强制性的特征；从资金来源形态来看，社会保障基金可以有多种渠道筹集而成，但从本质上说，它只能来源于国民收入，因此它与财政分配的客体也相同。我们知道，马克思的社会产品分配“六项扣除”理论是社会主义财政分配的

　　理论基础和客观依据，而“六项扣除”中至少有五项扣除属于以国家为主体的财政分配的内容，其中有三项扣除又是社会保障分配的基本内容，因此，从广义上说，社会保障分配应属政府财政分配的重要组成部分，由财政管理社会保障收支正是马克思主义财政观的体现。

　　其次，从现实情况看，财政在国民经济中的地位决定了它必须要参与社会保障事业管理。社会主义市场经济条件下，财政是政府最重要的宏观调控和财务管理职能部门，肩负着管理、调节和监督各项社会资金的使命，而社会保障所需资金一部分要来自财政直接拨款，另一部分作为一笔具有特定用途的专项资金，收支流量大、冲击性强，对国民经济的影响很大，直接冲击社会总供求的平衡，因此，对这部分资金要加强财务管理、调节与监督，引导资金流向，规范和约束资金的用途，这应作为国家财政的一项基本职责。

　　第三，社会保障收支对财政收支的影响巨大，既有现实的资金交叉关系，又有潜在的保障基金入不敷出风险的威胁关系，财政的总担保地位客观上要求它必须参与社会保障事业的管理。除了庞大的社会保障收支流量需要财政予以调控外，由于社会保障收不抵支时还必须要由政府财政来兜底，因此，财政要想正常、健康运行，不参与社会保障资金的管理与监督，是根本不可能的。只有积极参与社会保障事业的管理，强化保障资金的预算约束和财务管理，变事后参与为事前参与，才能达到既管理社会保障事业、用好社会保障资金，又促进财政自身良性运行的目的。

　　最后，加强社会保障财政管理是建立健全有效的监督制约机制的客观要求。社会保障资金数额巨大，至关广大民众的切身利益，管理上尤其要求严格，以确保资金真正做到专款专用。通过财政部门积极参与社会保障管理，明确各部门职责分工，可以建立起部门之间相互配合、相互制约的机制，从根本上避免一个部门既管政策又管资金、既管筹资又管支付的缺乏透明度的管理体制，从而将部门（单位）之间的相互监督和制约贯穿于资金收支管理的全过程，做到事前控制、事中监督和事后检查的有机结合，确保资金的合理、有效使用。

　　2、从各国社会保障实践看，财政始终是参与社会保障管理的。

　　财政参与社会保障管理包括两个层次，一是通过制定各种宏观财政政策，

　　控制或影响社会保障资金缴与用的规模和结构等，二是参与日常的各项社会保障资金收、支、管理和监督等具体财务管理活动。由于各国政治经济体制的差异和社会保障筹资模式的不同，财政参与社会保障管理的程度和范围也不尽一致。归纳起来，各国财政参与社会保障管理的主要形式有：

　　（1）税收优惠。各国政府一般都对履行社会保障缴费义务的单位和个人给予一定的税收优惠照顾。例如，许多国家规定所缴保险费准许从个人所得税基和公司所得税基中扣除，不少国家对雇主缴纳的职业年金及年金投资收入免征收入所得税及资本收益税等。

　　（2）收支管理。各国政府财政都直接或间接地参与社会保障收支管理。

　　社会救助、社会福利和优抚安置等社会保障的经费主要由财政承担，因而财政直接管理贯穿于其资金的收入、支出和使用监督的全过程。财政对社会保险收支管理的方式一般取决于其筹资模式。凡是以税收方式或是相当于税收方式筹集资金的国家，财政都是直接参与社会保障收支管理的，组织和管理社会保障收支成为财政部门的一项经常性工作（如美国）。实行缴费制的国家，财政一般不直接参与社会保障收支管理，但大多参与有关社会保障制度、政策的制定，并提供财政补助（如德、日、法等国）。实行强制储蓄制的国家，财政虽不直接参与社会保障基金管理，但基金的结余绝大部分要购买国债，而且一旦发生赤字，财政要提供最终经济担保，新加坡、智利等实行强制储蓄制的国家就是这样。

　　（3）预算管理。从各国实践看，对社会保障基金的预算管理有三种类型：一是直接将社会保障基金收支纳入政府预算。如美、英等国的社会保障收支都纳入政府预算，但在预算中保持相对独立性。二是社会保障收支纳入政府的专项预算管理，突出专款专用，尽量保持收支平衡（例如日本）。三是社会保险收支作为政府的预算外项目实行单独管理。如法国、意大利、荷兰和加拿大均把老年社会保险收支放在政府预算外管理。

　　（4）财政补助。几乎所有建立社会保障制度的国家都离不开政府财政定期或不定期的亏损补助，以弥补社会保障收入的不足。除了社会救助、社会福利等项目因没有专门的收入来源而必须要由政府财政拨款来支撑外，社会保险多在必要时给予适当的补助。

　　（5）财务管理和监督。各国在建立社会保障制度的同时，就建立了各项财务会计制度，加强社会保障资金的财务管理和会计核算工作。国际会计准则委员会还专门颁布了“雇主财务报表中退休金会计”、“退休金计划的会计和报告“等专门会计准则，对社会保障财务会计核算和分析作出专门规定。现在许多国家都已根据这两个准则建立或调整了社会保障财务会计制度。

　　（6）结余资金的管理。许多国家规定，社会保障资金结余只能购买

　　国债或到银行存款，而且规定了优惠利率，但也有一部分国家允许购买经政府权威部门认可的基金、股票或企业债券等保证在低风险的情况下获得较高收益。综上所述，在社会主义市场经济下并在购买额度等方面加以限定，以建立和完善社会保障制度已是大势所趋，并日益成为影响经济改革和发展的一个重要因素。财政是政府负责国民收入分配和再分配的一个主要部门，财政分配在建立社会保障制度中具有十分重要的地位和作用。

　　二、社会保障筹资模式的国际比较分析

　　所谓社会保障筹资模式，就是指社会保障资金筹集的基本方法和途径。社会保障筹资模式虽然主要是解决社会保障资金筹集问题的，但也并非仅仅是筹资问题，因为什么样的筹资模式，往往决定了采取什么样的社会保障资金管理、支付方式，甚至决定整个社会保障制度的运行过程。因此，社会保障筹资模式的选择是构建整个社会保障制度的关键问题。

　　（－）社会保障筹资模式的分类

　　按照不同的标准，可对社会保障筹资模式进行不同的分类。比较常用的有以下两种分类。

　　单纯按照资金筹措方式考察，可以把世界各国实行的社会保障筹资归结为三大类：缴税制、缴费制和储蓄制。缴税制是以开征社会保障税（或类似税种）方式筹集社会保障资金的一种模式。从目前实行缴税制的各国情况看，征税的形式也是多种多样的，有专门开征社会保障税的，有把社会保障税称作别的税名的（加薪给税），还有通过征收个人所得税和其他税收筹集社会保障资金的，如法国就将烟酒税、医药广告税的收入专门用于社会保障事业。社会保障税与别的税种的最大不同是，纳税与受益直接挂钩。缴费制是由企业和个人按照规定的保险费率缴纳社会保障基金的一种筹资方式。缴费制又分为个人自愿缴费和法定缴费，前者一般不存在强制性，但后者具有社会保障税的强制性特点。与缴税制相比较，缴费制无论是资金筹集还是管理机构都比较分散。储蓄制也称预筹基金制或个人帐户制，即政府通过立法规定统一费率，将企业和个人缴纳的社会保障费统一存入个人帐户，需要时从个人帐户中支取的一种筹资模式。这种模式可以看作是缴费制的一种特殊形式，但又与缴费制有很大不同，它将社会保障金融化，强化了参与者的利益关系，个人帐户中的资金所有权归属于参与者个人。

　　另一种分类方法以社会保障资金收支横向或纵向平衡原则为依据，也可以把各国的社会保障筹资模式划分为三类：现收现付制、完全积累制和部分积累制。现收现付制是一种以近期横向平衡为原则的筹资模式，它要求当年或近几年内提缴的社会保障资金总额，在收付过程中基本保持平衡。这种模式的优点是简便易行，按照需要可及时调整征收比率以保持收支平衡，可以避免因物价上涨造成基金的贬值；缺点是缺乏长远规划，不留必要的积累，随着社会成员结构变化和需求水平的增长，提取比率会不断上升，容易加重各方负担，甚至出现支付危机。完全积累制以远期纵向平衡为原则，要求在劳动者整个就业或投保期间，或者在一个相当长的计划期内，采取储蓄方式积累筹集社会保障资金。其优点是，可在一个较长时期内分散劳动风险，费率稳定，资金来源稳定；缺点是易受通货膨胀冲击，需要对社会保障费用开支进行准确预测和管理，在操作上有一定的难度，而且由于实施时间跨度太长，会面临物价、生活指数上升和基金贬值的矛盾。部分积累制又称混合制，这种方式综合考虑了横向平衡和纵向平衡原则，要求一部分基金采取现收现付制保证当前开支需要，另一部分基金采取积累制以满足今后不断增长的开支需要。由于这种模式兼有前两种模式的优点，现已为越来越多的国家所接受和采用。

　　需要强调的是，上述社会保障筹资模式的两组类型并非独立的，而是相互交叉和兼容的，例如征税或缴费都可以采取现收现付制或是积累制形式。第二种分类方法实际上是把社会保障资金的筹集和使用结合起来考虑的，因此严格说来并不仅仅指“筹资”方式，称为“社会保障模式”可能更为合适。本论文中社会保障“筹资模式”仅指按第一种方法的分类。

　　有点长，看看吧！